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第四章 财政收支审计(下) 第五节 环境保护资金审计


第四章 财政收支审计(下) 第五节 环境保护资金审计

 

 

环境是指与我们人类密切相关的光、热、土、气、动物、植物等自然要素,以及人类与其长期共处产生的各种依存关系。环境是人类所需的终极物质来源,良好的生态环境是人类发展的前提、人类赖以生存的基础和社会得以安定的基本条件。同时,环境又承受着人类活动产生的废弃物和各种作用结果。所谓环境保护,就是人类维护自然要素的有序与完整,保持与其良好依存关系的活动。我国的环境保护工作,除国家环保局系统之外,还涉及农业、林业、水利、气象、国土、海洋、城市建设等多个部门。

一、环境保护资金审计的概念

  环境保护资金是指国家或地方各级人民政府、企业事业单位、人民群众为保护自然资源、防止生态恶化、制止环境污染、建设符合人类共同长远利益的生存环境而支出的资金。纳入国家审计机关审计范围的,主要是各级财政部门和企业事业单位投入的、各级政府向有关部门单位和群众征收的用于环境保护方面的资金,审计机关依法对这些资金收支的真实、合法、效益进行监督。环境保护审计涉及以下几类资金:

  (一)环境保护事业资金

  国家和地方政府在一般预算中安排一定数量的环境保护事业资金,用于维持环境保护事业的正常运行,如环境保护部门、林业部门、水土保持部门的事业费、基建费,动植物保护、水土保持、草原保护、农村草场保护补助费,飞播牧草、防沙治沙、水质监测等经费,环境保护新产品试制费、中间试验费、重要科研补助等科技三项费用,等等。

  (二)环境保护专项资金

  国家和地方政府在预算中专项安排的用于特定环境保护项目的资金,如“十大”林业生态建设资金,“九八”特大洪水之后启动天然林禁伐行动而相应安排的天然林保护资金,环境监测网络建设资金等。另外,还有一些在财政预算中安排为收入项目,收取后全额用于特定环境保护的资金,如出售木材或木材制品时按规定标准征缴、然后全额用于发展林业的育林基金,挖采矿产资源者向国土资源部门上缴、然后全额用于复垦或恢复植被的矿产资源补偿费,等等。

  (三)财政贴息的专项贷款

  由于环境保护事业侧重于社会效益,国家财政对金融机构发放用于环境保护事业的专项贷款,给借款单位贴息,以适当地兼顾其经济效益。如造林专项贷款、治沙专项贷款等。

  (四)向排污单位和个人收取的资金

  国家规定,凡是排放污水达不到规定标准的,应向环境保护部门缴纳排污费,专项用于添置污水处理设备,或者用于城镇集中处理污水的支出。有的地方已在自来水水费中增加污水处理费,用水的行政机关、企业事业单位和城镇居民个人,在负担水费的同时承担了环境保护的部分费用。

  (五)国外援款

  国家通过双边或多边合作取得的国际组织或国外政府援助的用于环境保护的款项,如为实现《中国二十一世纪议程��中国21世纪人口环境与发展》白皮书确定的环境保护目标,国际组织承诺的援款。

  二、环境保护资金审计的目的和作用

  环境保护资金审计是国家审计机关的一项重要业务工作,审计机关成立之后不久即开展了育林基金审计、城市排污费征收使用情况的审计等。1995年,中国审计署参加了以“环境和可持续发展”为主要议题的最高审计机关国际组织第15届大会,并就审计机关在环境审计中的作用和责任、环境审计中采用的技术和方法发表了论文。开展环境保护资金审计的主要目的是为了加强对环境保护资金的管理,保证其发挥应有的效益,促进可持续发展战略的有效实施。

  (一)监督有关部门按照预算安排使用环境保护资金

  目前国家和地方财政对环境保护事业的资金投入从总体上看数额不多,究其原因,一方面是由于我国处于社会主义初级阶段,财力有限,另一方面也反映出有关方面对于环境保护的重视程度还有待进一步提高。因此对于财政安排的有限的环境保护资金,审计机关要加强监督,促使财政部门按预算拨款,不得挤占,保证财政预算的严肃性。由于财政部门按照预算除拨付给环保部门外,还要拨付给农业、林业、水利、气象、国土、海洋、城市建设等多个部门,审计机关要监督这些部门按规定的用途使用环境保护资金,不得将其挪用于其他方面。

  (二)加强环境保护资金管理,防止跑冒滴漏

  环境保护资金具有管理部门多、数额少、使用单位分散的特点,育林基金、排污费、城市水资源费等列收列支项目还存在资金来源分散的特点。发挥审计机关在各级政府逐级设立、对各个部门的财政财务收支均有审计监督权的优势,可以从整体上保证监督到位,不重不漏。

  通过审计机关对环境保护资金的管理、拨付进行审计,可以促进有关单位加强管理,保证有限的资金能够如数、及时到达使用单位,防止流失。审计机关还要监督有关部门和地方财政,及时足额收取、按时上缴育林基金、排污费、城市水资源费、矿产资源补偿费等,制止跑冒滴漏,保证相对应的支出有稳定的资金来源。

  (三)促进合理使用,使其充分发挥应有的效益

  目前我国面临的环境问题主要有:水土流失与土地沙漠化扩展、森林资源日益减少、生物物种加速灭绝、动植物资源急剧减少、淡水供应不足、空气污染以及臭氧层耗损变薄、全球气候变暖带来的一系列负面影响等。针对这些问题,国家有关部门做出了安排和部署,相应安排了环境保护资金。审计机关要监督有关部门,在使用环境保护资金时要紧紧围绕国家的安排,按照批准的数额用于当年列入计划的项目,不得向计划外项目安排资金,更不得将其用于与环境保护无关的项目。审计机关要监督有关单位,按照规定的用途使用环境保护资金,厉行节约,反对浪费,保证项目目标的实现。

  (四)促进环境保护国策的全面落实

  环境保护与计划生育一样,是我国的基本国策。保护和建设好环境,实现可持续发展,是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。其总体目标是:用50年时间,完成一批对改善全国生态环境有重要影响的工程,水土流失地区基本得到整治,适宜绿化的土地植树种草,退化草原基本恢复,建立起比较完善的生态环境预防监测和保护体系,大部分地区生态环境明显改善,基本实现中华大地山川秀美。为此,国家要建立健全稳定的投入保障机制,坚持国家、地方、集体、个人一起上,多渠道、多层次、多方位筹集建设资金;各级政府和有关部门要按照事权、财权划分,对环境保护的投入作出长期安排,国家预算内基本建设投资、财政支农资金、农业综合开发资金等的使用,都要把环境保护建设作为一项重要内容,统筹安排,并逐年增长;银行要增加用于环境保护的贷款,并适当延长贷款还款年限;国外的长期低息贷款和赠款要优先考虑安排环境保护项目。审计机关对环境保护资金的审计,除保证投入的足额、稳定、合规合法之外,很重要的就是要检查上述政策的落实情况,从而真正使环境保护成为人人关注的事业,使环境保护资金与扶贫、救济、救灾资金一样成为人人重视的“高压线”。

 三、环境保护资金审计的主要内容

  环境保护资金审计的主要内容是审查各级财政安排、筹集资金的合法性和合规性,资金拨付投放是否及时,主管部门或者使用单位是否对资金进行了严格的管理,环境保护项目是否按期完成,能否发挥应有的作用,取得预期的环境效益等。具体项目及其审计内容有:

  (一)排污费审计

  排污费是列入地方各级财政预算固定收入支出科目的专项资金,它由环保部门收取,征收的对象是排污的单位和个人。由于我国绝大部分地区还没有对二氧化硫等污染气体收费,也没有实行“排污即收、超排加收”的制度,就其多数地区来讲,排污费只是对超过标准数量和浓度的污水收费。排污费主要用于治理污染,同时也划出大约10%的比例,补助给各级环保部门,用于综合性治理和监测、监理业务支出。排污费的管理和使用程序是:环保部门根据企业超排污水的数量,依照规定征收,并足额及时上缴财政,再通过财政预算,以拨款或贷款的形式补助给重点排污单位,用于污水处理,或补助给城镇,用于建造集中处理污水的设备、工厂等与环境保护有直接关系的项目。

  排污费审计的主要内容是:在征收方面,审查环保部门是否按国家或地方规定的标准办理,不能少收,不能随意减免,也不能另立名目多收;监督环保部门将收取的排污费及时上缴国库,不能坐支、截留挪用;在使用方面,审查财政部门是否将收入的排污费全部用于治理污染,有无用于平衡财政预算、发工资或用于其他建设项目;检查用于污水处理或其他与环境保护直接有关的项目完成情况,社会、经济、环境效益如何;环保部门留用的排污费是否用于规定的范围。

  审计机关对排污费进行了多次审计,查出并纠正的问题主要有:拖欠、排污费问题严重,一般约占25%~50%,主要原因是地方政府对污染危害重视不够,考虑企业困难多,考虑环境保护少,环保部门催收乏力,制度上对欠缴拖欠惩处过轻,客观上助长企业拖欠;财政部门收到排污费后,安排支出不及时、不积极,有的平衡财政预算,有的用来垫支其他支出;环保部门挪用问题突出,有的坐支,有的滞留,用来弥补行政经费开支或建房买车;留用部分超范围开支,有的为了10%的分成,只收费不治理或收费放行,放弃监督管理职责等。

  (二)环境保护专项补助经费审计

  在国家和地方的预算支出中,用于环境保护的补助性支出有多项,如:用于农村水土保持措施的水土保持补助费、封山育林补助费,用于牧区基本草场实行改良和保护、灭鼠灭蝗的农村草场改良保护补助费,用于农村环境调查、监测、保护方面补助的农业环保费,用于草原工作站、牧草种籽繁育场补助的草原保护费,用于农村生态能源工程建设标准化设计、技术推广补助的农村能源建设专项事业费,林木病虫害防治专项补助费,濒危动物救护繁殖中心建设补助费等。这些资金数额不大,使用方向专一,对于某一方面的环境保护事业有至关重要的作用。

  审计机关对环境保护专项补助经费的审计,一般是结合预算执行情况的审计进行的,个别情况下也有安排专门审计的。审计的主要内容是:预算安排的数额是否比上年有所增加,这些专项资金多是按照农业资金管理的,按照《农业法》的规定,应当逐年有所增加,如有减少,应当有充分的理由;预算安排的资金是否及时拨给有关部门,有关部门是否及时转拨使用单位,有无层层截留;有关部门应当将这些补助经费无偿下拨,检查有无搞有偿使用或借机向基层收取占用费、使用费等;使用单位是否按规定用途使用,有无胡花乱用。

  (三)育林基金审计

  育林基金是用于营林造林的国家预算外专用资金。国家规定:凡采伐或收购木材、竹材的单位均须征交育林基金。以每立方米木材或每百根毛竹计,采伐自国有林的征收10元,采伐自集体林的征收7元。育林基金的使用范围是:国有林育林基金用于国有林采伐迹地、林间谷地和荒山、荒地的更新造林等项费用支出;集体育林基金用于集体林采伐迹地的更新、竹林垦复、营造大面积用材林和合作造林等项费用支出。

  育林基金审计的主要内容是:审查育林基金是否按照国家规定及时足额征收,有无少收、漏收、擅自减免的情况;所收取的育林基金是否按规定的比例上交地方和主管部门,有无多交、少交或截留挪用的问题;育林基金的使用是否纳入计划,使用范围是否符合规定,开支范围有无扩大等。

  审计机关对育林基金进行了多次审计,查出并纠正的问题主要有:少征、欠缴、隐瞒育林基金;违反规定将育林基金用于建林业局机关办公、生活用房,有的滥发奖金、奖品和其他补贴;个别地方有虚报冒领、贪污私分等。为此审计署曾将以上问题专题向国务院报告,促使林业主管部门对全国育林基金的管理使用进行了整顿,完善了财务制度,对漏收、截流、挪用育林基金的现象作了纠正。有关地方的审计机关也向当地政府或林业主管部门提出了严格执行征收标准、确保专款专用建议。

  (四)防沙治沙专项资金审计

  防沙治沙专项资金包括中央财政预算安排的防沙治沙经费、地方相应配套的资金和农业银行发放的专项贴息贷款。我国的东北西部、华北北部、西北大部为干旱地区,多为沙漠和戈壁,防沙治沙工程主要是采取植物固沙、沙障固沙、引水造田、人工垫土、开发可再生能源减少对植被破坏等措施,减少风沙危害。

  防沙治沙专项资金审计的内容主要是:中央财政安排的防沙治沙经费是否如数下拨,有无挤占、截留、挪用;地方政府是否按照中央要求的比例如数提供配套资金,确实发挥了中央和地方两个积极性;农业银行是否按照项目确定的规模发放贷款;财政贴息资金是否及时补贴给借款单位;资金使用效果如何,是否达到既定目标。

  据1994年河北、山西、内蒙古、吉林、辽宁、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆等10省、自治区审计机关的审计,沙区各级领导坚持把防沙治沙作为改善生态环境、促进社会经济发展的重要任务来抓,取得较大成绩,使用中央、地方资金和银行贴息贷款近3亿元,治理沙漠、沙漠化土地和风化土地总面积2500万亩,超额完成计划,沙区的生态环境有一定的改善。审计中查出的问题主要有:资金投入严重不足,国家补助较少,在造林费用中比重偏低,而沙区经济落后,群众温饱未解决,无钱治沙,地方财政困难无力安排治沙资金;造林种草季节性强,多在春季,而资金往往到三、四季度,有的甚至过一两年才能落实,影响工程进展;贴息资金不能如期如数到位;有的银行不执行治沙贷款的基准利率,加重借款单位的负担。

  (五)生态林建设资金审计

  生态林是相对于单纯的用材林而言,生态林的主要功能是调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙,改善生态环境,同时也有扩大森林资源的作用。从1978年起,我国先后确立了十大林业生态工程:三北防护林、长江中上游防护林、沿海防护林、平原绿化、太行山绿化、防沙治沙、淮河太湖综合治理防护林、黄河中游防护林、辽河流域综合治理防护林、珠江流域综合治理防护林。十大林业生态工程覆盖了约73%的国土,国家为十大林业生态工程建设投入了大量的资金,仅“八五”期间中央财政的投资就有69亿元,“九五”期间规划的投资总规模248亿元,其中中央财政拨款和贷款76亿元,地方筹集66亿元,集体和群众投资投劳106亿元。

  1998年审计署组织内蒙古、陕西、甘肃、宁夏、青海、四川、云南7个省、自治区对生态林建设资金进行了审计调查。主要内容是:生态林建设资金的来源和构成情况,摸清中央和地方预算安排、银行贷款、社会集资和群众投资投劳的数额;资金的管理和使用情况,包括资金使用有无规划,是否实行项目管理,按计划拨付,需要地方配套的项目资金是否配足,资金是否按规定的用途使用;检查计划任务是否按时完成,人工造林、飞播造林的成活率、封山育林、种草的保有率等指标情况;贷款期限、利率、贴息标准是否执行了国家的优惠政策等。

  审计调查的结果表明,虽然生态林建设取得了一定的成绩,但与环境破坏的速度相比,生态改善仍然是负增长;国家的投入仍显不足,单位面积投资强度低,植树种草质量差,成活率不高;由于上述省区均属经济不发达地区,地方财政部门、林业部门将生态林业建设资金挪作他用的较多。此次审计调查为今后大规模开展审计奠定了基础。

  (六)天然林保护资金审计

  我国是一个森林资源短缺的国家,由于历史的原因加上近年的砍伐,天然林已所剩无几,且主要分布在作物生长缓慢、年蓄集量很低的高海拔地区。由于天然林的过度砍伐造成江河上游严重水土流失,河水含沙量陡增,长江甚至有变成第二条黄河的危险,加强天然林的保护已是刻不容缓。国家从1998年起,实施减少森林砍伐为主要措施的天然林保护工程,东北、西北、西南地区9个省重点国有林区的135个森工企业局,实行产业结构调整,停止天然林砍伐,林业工人转向营林造林管护。加上地方森工企业转产,到2010年全国共计需要投资2015亿元。其中到2000年中央将安排预算内拨款109亿元,地方配套46亿元。

  审计机关对天然林保护资金的审计包括以下内容:各级财政预算安排的用于林业工人转产的资金是否与中央的规划相衔接、与年度实际需要相适应,并提出改进的意见;有关部门是否将天然林保护资金按照规定的用途下拨、使用,有无挤占挪用,层层截留;检查森工企业的生产计划,是否按照国家的要求停止采伐天然林或减少采伐量,审计企业的营业收入,进一步检查应当停止采伐的企业有无销售天然林木收入,减伐限伐的企业其天然林木销售收入是否超过允许采伐量;审查企业的费用开支是否大部分或全部用于营林造林管护,有无用于维持或扩大采伐能力的开支;国家规定用于转产的资金是否全部按规定使用,所建立的转产企业事业能否正常运行。